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关于全省人大工作和建设情况的调研报告
省人大常委会调研组
2020年4月
来源:办公厅研究室    时间:2020年12月02日    

  为筹备开好全省人大工作会议,制定好省委关于进一步加强和改进新时代人大工作的意见,经省委同意,省人大常委会牵头成立七个调研组,由常委会各副主任带队,省委组织部、省编办、省财政厅、省人社厅等相关部门参加,采取深入基层、问卷调查、座谈讨论、实地察看、走访代表等形式,对各地贯彻落实中央和省委决策部署,加强和改进人大工作和建设情况开展了“解剖麻雀”式的专项调研,梳理成效经验、查摆问题短板、提出意见建议,形成调研报告。
  一、全省人大工作开展情况
  2015年省委第四次人大工作会议以来,全省各级人大及其常委会认真贯彻落实中央和省委精神,围绕中心、服务大局,依法履职、主动作为,人大工作和建设有了长足进步、收到明显成效。
  (一)坚持政治统领,党的领导全面加强。各地深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想,“四个意识”明显增强,“四个自信”更加坚定,“两个维护”更加自觉。省委高度重视、关心支持人大工作,印发了《关于加强县乡人大工作和建设的实施意见》(青发〔2015〕14号),先后批转了关于推进科学民主依法立法、加强和改进新时代人大监督工作、人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展、各级人大党的建设、代表工作等意见。省委书记、省人大常委会主任王建军多次就加强新时代人大工作作出批示,亲自参加纪念地方人大设立常委会40周年座谈会等重要活动,并与省人大机关干部围绕加强新时代人大工作开展座谈,以上率下、督导指导,有力推动新时代人大工作。各地党委制定出台贯彻落实中央18号文件和省委14号文件的具体意见措施,认真落实每届召开一次人大工作会议、定期听取专题汇报、人大常委会主要负责人列席党委常委会等制度,支持和保证人大依法履职、开展工作。省十三届人大常委会党组充分发挥把方向、管大局、保落实的领导作用,及时传达学习贯彻中央和省委决策部署精神,高位推动、强力落实、创新突破,出台了关于深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的实施意见等一系列文件,连续专题召开了全省各级人大主任座谈会、立法、监督、代表工作、半年工作总结、乡镇人大建设等一系列会议,如期完成人大领域改革和依法治省工作任务,人大工作展示出新气象。各地人大常委会党组认真落实重大事项、重点问题、重要活动向同级党委请示报告制度,每次人代会、常委会、党组会会议情况都及时向同级党委汇报,使人大各项工作始终置于党的领导之下。省直各部门认真贯彻落实省委14号文件,为人大工作和建设提供了有力保障。省委组织部关心支持省人大机关干部队伍建设,主要领导亲自到省人大机关调研了解情况,加大机关干部提任交流工作力度,提振了信心,增强了动力。省委编办印发了《关于加强县乡人大工作力量的通知》(青编办行发〔2016〕10号文件);省财政厅印发了《关于明确我省无固定收入人大代表履职补助标准的通知》(青财行字〔2015〕216号文件)。各地组织、编办、财政、人社等有关部门,做了大量卓有成效的工作,制定出台了一系列有力措施,较好解决了县乡人大工作和建设中比较突出的困难和问题。
  (二)主动服务大局,依法履职深入有效。各级人大及其常委会坚定坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,聚焦贯彻落实“五四战略”和“一优两高”战略部署,全面担负起宪法法律赋予的各项职责,为改革发展稳定提供法治保障、贡献人大力量。2015年以来,省人大共制定修订地方性法规65件,审查批准各市州、自治县法规条例82件;听取和审议专项工作报告43个,开展执法检查10项、专题询问4次,审查规范性文件392件;作出决议决定68个,选举任免国家机关工作人员889人次。立法工作呈现出“数量多、质量好、有特色、能管用”的特点,有效发挥引领、推动和补充、先行、创制作用,努力以高质量立法保障高质量发展,我省立法工作得到栗战书委员长批示,王建军书记就贯彻落实批示精神提出要求。监督工作呈现出“锐意创新、填补空白、稳步推进、精准发力”的特点,首次制定出台了加强监督工作意见和质询工作实施意见,完善监督制度,增强监督刚性。综合运用听取报告、执法检查、专题询问等监督形式和手段,打出监督“组合拳”,既进行监督和制约,又体现理解和支持,确保法律法规得到有效实施,推动中央和省委决策部署贯彻落实,青海监督工作经验被全国人大以《内部情况交流》形式向全国推介。决定任免呈现出“讲政治、依法度、按程序、有力度”的特点,认真贯彻中央和省委决策部署,及时修订人大常委会讨论决定重大事项的规定,保障重大事项决定权的有效实施。坚持党管干部原则与人大依法选举任免相统一,通过法定程序使党组织推荐的人选成为国家机关领导人员。特别是在新冠肺炎疫情期间,作出了关于禁止非法猎捕、交易和食用野生动物的决定,并开展“一法两决定”执法检查,为依法抗击新冠肺炎疫情提供了法制保障。各地人大及其常委会主动担当、积极作为,形成了一些特点鲜明、极具实效的亮点和做法。西宁市人大常委会围绕绿色发展、创建文明城市开展立法监督工作;海东市人大常委会对全市环境质量状况和环境保护指标完成情况以及农村环境治理工作开展专题询问;海北州人大常委会修订门源回族自治县森林保护管理条例从29条精简为13条,人民日报以“青海门源回族自治县探路精细化立法,条数少了 ,但管得实了”为题进行了报道;海南州人大常委会探索实施民生实事项目人大代表票决制;黄南州人大常委会作出了关于禁止非法猎捕、交易、革除滥食野生动物的决定;海西州人大常委会制定矿产资源管理条例,玉树州人大常委会修订石刻文化保护管理条例,果洛州人大常委会修订野生动物保护条例,等等,这些地方条例突出发展、地域、文化、生态特色,社会反响良好。
  (三)“两个办法”引领,代表工作提质增效。各级人大及其常委会坚持尊重代表主体地位,健全代表联络机制,加强代表教育培训,丰富闭会期间的代表活动,提高代表意见建议提出和办理质量,代表主体作用有效发挥,工作质量不断提升,代表工作呈现出“服务优化、管理规范、联系紧密、平台升级”的特点。省人大常委会倡导并推动落实“代表是荣誉和信任,更是职务和责任”的理念,在全国率先制定出台常委会组成人员和人大代表履职管理“两个办法”,并推动全省四级人大全覆盖,制定出台进一步提高代表建议提出和办理质量、代表建议办理工作评价办法和加强新时代人大代表工作的意见,“两个办法”得到栗战书委员长批示并向全国推介。各地人大认真落实省人大制定出台的一系列制度规定,采取有力举措推动“两个办法”落地落实,加快“两室一平台”建设并向村延伸,持续推进“三联系”制度,密切同代表与群众的联系,通过走访调研、日常联络、解决问题,做到与群众经常联系、深度交流,代表工作深入发展。
  (四)注重强基固本,自身建设规范从严。各级人大及其常委会深入贯彻全面从严治党新要求,扎实开展“三严三实”“两学一做”“不忘初心、牢记使命”等教育活动,创新开展“乡镇人大建设年”“人大工作落实年”等活动,全面加强党的政治、思想、组织、作风、纪律、制度和干部队伍建设,自身建设呈现出“机构逐步健全、制度日趋完善、能力不断提升、作风明显好转”的特点。组织机构不断健全。各市州人大普遍设立5个专门委员会,常委会普遍设立办公室和1至2个工作委员会(详见附件1);县(市区)人大普遍设立2-4个专门委员会,常委会设置办公室和1-3个工作委员会(详见附件2)。工作力量不断加强。全省366个乡镇均配备了人大专职主席,有的配备了副主席或专兼职工作人员;全省37个街道人大均配备了兼职工作人员(详见附件3)。基础条件得到改善。办公场所和办公条件明显改善,信息化建设逐步推进,会议经费、工作经费、代表活动经费和人大机关办公经费列入财政预算并有效落实。上下联系更加紧密。省人大常委会牢固树立全省人大工作“一盘棋”思想,科学依法规范从严的理念牢固树立并压茬推进,每年举办地方人大主任培训班、立法等业务培训班7个班次以上,探索国外培训新路径。召开立法、监督等工作座谈会,及时调研推介和交流推广基层人大工作中的好经验好做法,切实加强工作指导,全省人大工作整体质效显著提升。我省加强上下联动机制建设的经验做法,被全国人大《人大工作研究》《联络动态》宣传推介。
  在这次全面深入的调研中,我们看到了各地人大工作中的许多亮点做法,并总结提炼了一些经验共识:党的领导是根本保证,必须坚定不移坚持党的领导、贯彻党的领导、体现党的领导、实现党的领导,人大工作才能政治有定力、履职有方向、担当有作为。人民群众是力量源泉,必须牢固树立以人民为中心的发展思想,把党的群众路线贯彻到依法履职全部活动之中,人大工作才能不断厚植民意基础、得到人民支持。服务大局是永恒主题,必须跳出人大看人大,紧扣中心工作,服从服务大局,人大工作才能找准定位、精准发力、有为有威。改革创新是不竭动力,必须解放思想、与时俱进,在法治框架内创造性推动人大工作,积极探索人民代表大会制度的有效实现形式,人大工作才能更有朝气、更具实效。自身建设是重要基础,必须牢记初心使命,锤炼过硬本领,把自身建设好建设强,人大工作才能更好地为党尽责、为民造福。
  二、当前人大工作和建设中存在的主要问题
  总的看,全省人大工作会议以来,中央和省委有关文件在各地得到了有效的贯彻落实,人大工作和建设取得明显进展,但调研中我们也看到,当前全省人大工作和建设中还存在一些矛盾问题和短板制约,概括起来主要有:一是对人大地位作用把握的还不够准,思想认识还需进一步深化。有的受长期以来形成的“二线”思维的影响,对新时代人大工作地位和作用的认识还不够到位,对人大处于民主法治一线的定位把握还不够准确,从全局审视和谋划新时代人大工作的站位还不够高;用新思想新理念推进新时代人大工作的举措还不够有力,尤其对新一届省人大常委会党组提出的一系列新思路、新举措、新要求的落实上,还存在态度不够积极、行动不够自觉等现象。二是依法履职不够全面深入,质量效率还需整体提升。立法方面,人大主导立法机制还不够健全,与政府及有关方面的统筹协调机制还不够完善,政府部门立法力量有待充实;市(州)县(市区)人大常委会立法人才缺乏、工作力量薄弱、能力建设有待加强,组成人员中普遍缺少具有法学知识背景和法治工作实践的人员,审议立法报告或法规草案时往往提不出专业性、高质量的意见,影响审议质量。监督方面,常规性、一般性监督较多,联动性、压力性监督不够,全口径预决算审查监督、国有资产监督有待深化,人大常委会预算审查工作机构不够健全、工作力量薄弱;人大对开发区、功能区的监督工作还需探索,对司法体制改革以后的司法监督还有待进一步加强;综合运用多种监督形式推动解决问题的跟踪督办力度还需加大。决定和任免方面,各地普遍存在程序性决议决定多,实体性决议决定偏少,决定权的行使还不完全不充分;对人大任命干部的任后监督有待加强,制度尚不健全,还有改进提升的空间。三是代表主体作用发挥不够充分,履职效能还需有效释放。代表整体素质能力和履职意识还存在差距,有的代表意识不强,参加活动不经常,参加会议不发言,成为“荣誉”代表;代表培训的系统性和针对性有待进一步加强;代表建议的提出质量和反映问题的解决率还有待提高,优秀代表建议和先进承办单位表彰办法等亟待健全;配套落实“两个办法”的代表履职激励、届中调整和退出等制度机制还有待完善。四是自身建设还不能完全适应新形势需要,基层基础还需巩固加强。近年来,通过落实省委14号文精神、全省机构改革工作和开展“乡镇人大建设年”活动,各级人大机关建设虽然有了一定程度地加强,但是随着形势任务的发展变化,还存在一些突出的矛盾和问题。从编制上看,各市州县(市区)人大机关人员编制仍然维持在2002年机构改革核定的数量,“一人一委”现象比较普遍,“占编不在岗”“离岗待退”人员较多,“小马拉大车”的问题比较突出。乡镇人大专职主席“专而不专”的现象依然存在,工作力量比较薄弱,全省366个乡镇中,配备专职工作人员的乡镇只有65个,占比17.76%。街道人大工委还没有专职工作人员,经济开发区人大工作机构的建立和人员配备还需研究探索。从干部队伍建设上看,普遍缺乏懂法律、财经等专业人才,干部队伍年龄普遍偏大,六州汉族干部占比不高,结构不尽合理;干部对外交流渠道不宽,“进多出少”“只进不出”现象普遍存在。从基层基础上看,县乡人大信息化建设水平还不高,“智慧人大”建设任重道远;经费保障还没有建立正常增长机制。以上这些问题既有共性的、也有个性的,既有客观原因、也有主观原因,有的是历史形成的、有的是发展中产生的,需理性正视、高度重视,下决心予以解决。
  三、高水平推进新时代人大工作的对策建议
  党的十九届四中全会明确提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。人大处于民主法治建设第一线,必须全面担负起宪法法律赋予的各项职责,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一,在推进治理体系和治理能力现代化中充分发挥根本政治制度作用,为“一优两高”战略实施、做好“六稳”工作、“五个示范省”建设贡献人大力量。针对存在的矛盾问题和总结各地形成的好经验好做法,我们提出如下对策建议:
  (一)以学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想为统领,进一步加强党对人大工作的全面领导。各级党委要切实把人大工作纳入党委工作总体布局,摆上重要议事日程,完善党委领导人大工作的体制机制,每届任期内至少召开1次人大工作会议。定期听取人大常委会党组工作汇报,研究解决人大工作中的重大事项和重要问题。涉及人民群众的根本利益,需要人大讨论决定的重大事项,党委要在方针、原则上多研究、多指导,使人大各项工作始终在党的领导下依法有序进行。人大常委会党组要严格执行重大事项请示报告制度,主动将人大工作中的重大问题、重大事项及时向党委请示报告。要围绕党委中心工作,加强调查研究,为党委决策提供意见和建议。
  (二)以推进治理体系和治理能力现代化的重大要求为遵循,进一步提升人大依法履职效能。立法工作要坚持质量优先,体现地方特色。认真贯彻落实中央和省委关于立法工作的要求,完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。健全完善法制体系,加快重要领域立法进程,将社会主义核心价值观融入立法,突出特色精细,致力务实管用,推动立法由“大而全”向“小而精”转变。要健全完善第三方评估、立法咨询、论证、听证、立法工作协商、公开征求意见等制度机制,发挥立法基地、立法智库、基层立法联系点和人大代表的作用,不断提高立法质效。探索建立重要法规条例提请人民代表大会审议和常委会立法解读制度,建立地方性法规实施情况报告制度。监督工作要聚焦重大关切,增强刚性实效。健全完善预决算审查监督机制,运用预算联网监督系统,开展预算执行实时监督。建立完善明查与暗访相结合、定期检查与随机抽查相结合的执法检查方式,对重要法执法检查项目引入第三方评估。探索实行询问过程全程电视和网络直播的方式,推进专题询问公开化、常态化。落实质询工作实施意见,探索运用质询、特定问题调查等监督手段,建立健全“全链条”监督、组合监督、联动监督长效机制。讨论决定重大事项要强化人大意识,突出有力有效。落实政府重大决策出台前向人大报告制度,完善报告程序,健全协调机制,及时把党委的决策主张转化为地方国家权力机关的决议决定。跟进中央和省委重大决策部署,主动就改革发展、生态保护、民生改善、法治建设等方面决议决定的执行情况进行跟踪监督,保证人大及其常委会作出的决议决定得到有效执行,保障和促进宪法法律的正确实施和相关工作的顺利开展。人事任免要依法严格,体现讲政治要求。完善并严格人事任免程序,严格落实宪法宣誓制度实施办法和省人大常委会任免国家机关工作人员办法,依法组织人大及其常委会选举和决定任命的国家工作人员向宪法宣誓,激励国家公职人员忠于宪法、维护宪法、履行法定职责。推动党委把人大监督与党内监督有机结合,干部考察任用注重运用人大监督成果,探索建立干部任命后的监督制度。
  (三)以坚持人民为中心的发展思想为根本,进一步密切同代表与群众的联系。尊重代表主体地位。牢固树立“一届代表、一生荣誉,一任代表、一生责任”的意识,努力营造全社会尊重代表、关心代表、支持代表的良好氛围。完善并推动落实省委主要领导关心支持代表工作“三个一”工作机制,即每年带头督办领办一件代表建议、走访慰问一次人大代表、参加一次选举单位组织的代表活动。完善优化“两个办法”,深化人大代表和常委会委员述职评议工作,推进各级代表述职全覆盖,完善相关制度,形成长效机制。加强代表思想作风建设,健全代表述职、评价、辞职、退出等机制。丰富代表活动形式和内容,深化“人大代表进乡村”等活动,增强代表的履职自觉和效能。健全同代表与群众联系的机制。不断健全完善代表联络机制,深化常委会组成人员与专门委员会组成人员联系代表、代表联系群众的制度,坚持和完善与列席人大常委会会议的人大代表座谈机制,进一步拓展“两室一平台”的功效,推动领导干部中的省人大代表进联络室。发挥好人大代表密切联系群众的优势和桥梁作用,健全代表反映群众意见处理反馈机制,推动解决群众最关心最直接最现实的利益问题。加强代表履职服务保障。为代表出席大会,列席人大常委会会议,提出议案建议,参加集中视察、专题调研、代表小组活动、执法检查及履行其他法定职责提供服务保障,规范和完善代表履职档案。加强代表尤其是基层代表履职培训,组织代表分层次、分领域开展专题培训,增强培训的针对性和实效性,提升代表履职的能力和水平。加强代表建议办理工作。坚持并完善“常委会副主任领衔督办、各专委会对口督办、常委会委员联合督办、人大代表参与督办”的工作格局,创新督办方式,采取专题询问、代表视察、依法约见承办部门负责人、听取审议报告并进行满意度测评等方式开展督办工作。进一步优化办理工作评价体系,组织开展建议办理情况的评估评价,不断提高代表建议工作质量。
  (四)以坚定根本政治制度自信为导向,进一步加强人民代表大会制度的研究和宣传。党委宣传部门要把人大宣传工作纳入总体部署,把人民代表大会制度纳入各级党校(行政学院)、社会主义学院教学内容,纳入哲学社会科学规划和教学科研单位研究内容。要强化理论研究的深度和广度,省人大常委会可单独设立研究课题,列入省财政预算,由省人大常委会办公厅组织实施。要充分运用媒体、网络、杂志等载体,多角度、多层次、多形式宣传人大制度和人大工作,讲好人大故事、代表故事,让根本政治制度家喻户晓、深入人心。
  (五)以创建“四个机关”的时代要求为重点,进一步强化自身建设。优化人大常委会组成人员结构。进一步优化地方各级人大常委会组成人员年龄、知识、专业等结构,注重从本级人大及其常委会工作机构、办事机构负责人中考虑人大常委会组成人员人选,逐步实现专职组成人员比例达到60%。转到人大工作的专职委员的编制在原单位保留。加强组织建设。加强省人大专门委员会建设,各专门委员会委员一般为9-13人,进一步规范专门委员会与工作委员会领导配备。市州级人大综合考虑法制和监察司法、财政经济、社会建设、教育科学文化卫生、农业和农村、城市建设和环境资源保护等工作,西宁、海东市人大可设立6个专门委员会,各州人大可设立5个专门委员会,具体名称根据各地实际情况确定,各专门委员会委员一般为7-11人;常委会可设立1个综合办事机构和2-3个工作委员会。县(市区)级人大综合考虑法制、财政经济、社会建设等工作,可设立3个专门委员会,具体名称根据各地实际情况确定,各专门委员会委员一般为7-9人;常委会可设立1个综合办事机构和2-3个工作委员会。对工作力量相对薄弱的县级人大,统筹县域内编制资源,着力解决“一人一委”突出问题。乡镇人大设专职主席1人,提名为党委副书记或党委委员,在党委领导下主抓人大工作。至少明确1名工作人员,有条件的地方可配备专职副主席。主席团成员一般为7-11人,不担任乡镇政府职务。街道人大工作委员会设主任1名,探索在国家级经济开发区和风景区设立人大工作委员会,加快出台街道人大工作条例。乡镇人大主席、副主席和街道人大工委主任应当把主要精力放在人大工作上,解决“专职不专”的问题。加强干部队伍建设。把人大干部培养、选拔、使用纳入党政机关干部队伍建设总体规划,加大人大机关干部与其他党政机关干部交流力度,达到相对进出平衡,破解“进多出少”“只进不出”难题。重视年轻干部的选拔培养,推进干部队伍年轻化、专业化、法治化。强化服务保障。进一步加强基础设施建设,增加办公设施设备,改善人大机关办公条件;建立人大会议经费、工作经费、代表活动经费和人大机关办公经费正常增长机制,提供有力经费保障;积极推进“智慧人大”建设,加快建立完善集智能会务系统、人大网站站群、财政预决算监督系统、代表履职服务平台、机关业务协同为一体的信息化平台,支持各级人大常委会推进机关信息化建设,明确专门机构,配备工作人员,实现信息整合共享,提升信息化应用和服务保障水平。加强联系指导。探索建立人大常委会主任会议成员固定联系下一级人大常委会制度,定期走访、听取意见、指导工作。加强立法、监督等方面的密切协同,就共同面临的重大问题组织联动执法检查、代表联合视察等。建立健全邀请下级人大常委会主任列席常委会会议、基层人大对口专工委负责同志列席人大专门委员会会议机制,听取意见建议。建立健全工作交流机制,增进互学互鉴,推动各级人大形成良性互动,提升全省人大工作整体水平。

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